滇清环境|以EOD模式开展水生态综合治理,需要注意什么?

2023-10-11 11:07
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党的二十大报告提出,要统筹水资源、水生态、水环境保护,推动江河湖库生态环境治理。加强水生态环境治理,推进水生态文明建设,对于促进经济社会可持续发展、满足人民日益增长的生态环境需求,具有十分重要的意义。

自我国《水污染防治行动计划》实施以来,江河湖库水资源和水生态环境得到有效保护和治理,水生态环境安全和水生态文明建设被提升到国家战略高度。


新形势下,水生态综合治理项目的综合性更强、专业化要求更高、资金需求量更大,传统的投融资模式难以满足项目落地需求。生态环境导向的开发(EOD)模式通过引入市场化资源,挖掘和设计相关生态资源的开发价值和盈利潜能,开发出新经济业态,可使传统收益能力较弱的水生态治理项目转化为生态治理与产业开发深度融合且收益较好的综合项目,推动项目有效落地实施。目前,水生态综合治理也是EOD项目中占比最高的项目类型,全国各地已有实践案例。

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01.EOD模式与水生态治理的政策演变


从国家层面看,在EOD模式提出之前,我国已完成生态文明建设、现代环境治理以及生态价值转化方面的政策顶层架构设计。中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》明确了“资源有偿使用和补偿”,将“生态资源”作为可量化价值的资源,为后续流域EOD项目的落地提供了政策依据。

随着生态文明体制的逐步建立,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,从国家层面提出构建“现代环境治理体系”。水生态治理属于现代环境治理体系中的重要内容,上述文件为社会资本参与流域治理提供了指引。

在生态价值转化方面,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,提出建立生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制,为生态产品的价值实现提供了转换路径,创新了水生态治理项目的资金平衡方式。

从部委层面看,创建试点与扶持政策、支持工具实现了有效结合。2020年9月,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,开启了EOD模式的试点工作。截至目前,共征集批准了两批94个试点项目以及近200个入库项目。其中,以生态保护修复和水生态环境保护为开发内容的项目占比最高。

同时,财政部门为生态资源保护和利用打开政策“工具箱”,提供多种财政支持手段,主要集中在生态奖补和专项债两个层面。2021年,财政部出台《重点生态保护修复治理资金管理办法》,推出生态奖补资金;此后,将生态环保、市政水利等纳入专项债重点支持的九大方向,为后续项目的启动提供支撑。

此外,在EOD项目实践中,地方层面的政策打通了EOD项目落地“最后一公里”。


02.EOD模式在水生态治理方面的探索


我国水生态治理的项目大多具有较强的公益性特征。长期以来,相关部门在水生态治理方面投入了不少财政资金,但水生态环境保护的市场机制尚不健全,市场主体参与度和社会资本利用率较低。此外,现行的水生态补偿多由地区协调商定,不能客观反映水生态环境保护的实际成本和所获得的生态效益。

针对上述问题,亟须重新审视和思考水生态治理的发展方向和路径。国家发展改革委印发的《“十四五”重点流域水环境综合治理规划》、生态环境部等5部门联合印发的《重点流域水生态环境保护规划》均提出,未来水环境建设以大江大河大湖为骨干,全面统筹左右岸、上下游、地上地下、陆域海域、污染防治与生态保护,健全流域水生态环境管理体系,发挥好跨部门、跨区域协调机制作用,统筹推进流域内水污染治理、水生态修复、水生态环境质量监测预警、水质标准制定、保护补偿机制建设,强化水资源节约集约利用,协同推进降碳减污、扩绿增长。

此外,国家发展改革委启动全国第二批水环境综合治理与可持续发展试点时明确提出,不断探索新形势下统筹推动流域水环境综合治理与可持续发展的新路径,系统推动流域整体保护、协同治理,加快培育绿色低碳新动能;更好发挥政府投资引导作用,建立起政府、企业、社会多元化投入机制。

03.水生态治理EOD模式的探索实践及建议


EOD模式强调产业项目必须与生态环境治理项目具有关联性,将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合,进行“肥瘦搭配”。

而且,生态环境治理项目与关联产业项目须由一个主体统筹实施,一体化推进建设运营维护,以便各子项目之间的收益能够做到统筹互补,实现项目整体的收支自平衡,由此可将生态环境治理带来的经济价值内部化,为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件,实现加强生态环境治理投入和多元参与的目的。

目前,我国已有水生态治理EOD模式相关项目实践经验,能够为业界提供借鉴参考。以临安区农村生态环境综合治理与林业碳汇EOD项目(以下简称临安EOD项目)为例。该项目总投资约12.86亿元。项目以生态环境为导向带动产业发展的理念,以“乡村振兴”为基础,以“三产相融”农村产业高质量发展为载体,以“碳汇、碳金融”为助力的思路,坚持乡村振兴为农民而兴,乡村建设为农民而建,助力临安区打造高标准乡村振兴实践案例,高质量共同富裕示范样板。


从实践经验来看,在以EOD模式实施水生态治理项目过程中,还需要注意以下几点:

一是注重生态治理的急迫性和系统性。生态环境导向实质是问题导向,而非工程导向。要充分梳理影响地方经济社会发展的水环境生态保护、水污染防治、河道综合整治等水生态问题,明确问题的根源,有针对性地制定治理方案。

二是充分挖掘项目收益来源。科学筛选和设计关联产业项目,实现项目内部收益平衡。项目收益来源有两种途径:其一是“生态治理增肥”,即直接利用生态治理相关资源资产(如水、砂石、淤泥、土地等)开发相关服务或产品;其二是“产业开发育肥”,即间接利用生态治理成果(如秀美环境、生物多样性等),培育适宜产业。

三是确保项目一体化实施。可由公开程序一次性确定项目实施主体,由实施主体完成项目的投资、融资、建设、运营和维护。实施主体可以是项目投资人独资,也可以是项目投资人与地方政府融资平台公司成立的项目公司。实施主体可通过控股专业子公司的方式,吸引专业机构参与具体项目。

四是不新增地方政府隐性债务。项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金,不得作为投资项目资本金。筹措投资项目资本金,不得违规增加地方政府隐性债务,不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求,注重资本金的真实性、合规性,严格把控投资收益、贷款风险。

五是注重程序合规性。不宜采用授权等方式指定项目实施主体;注意项目立项类别和方式的合理性;不以土地出让收益、土地指标交易收益、封闭区域新增财政收入返还等作为项目资金来源;合规取得砂石资源等自然资源资产的处置权、收益权。

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